Appunti di diritto amministrativo e civile

a cura dell'avv. Raffaello G. Orofino

La giurisdizione sulla richiesta di risarcimento del danno derivante dalla realizzazione di un’opera pubblica spetta al giudice ordinario

Cassazione civile, Sez. unite, 25 maggio 2010, n. 12792

Responsabilità della pubblica amministrazione - Realizzazione opera pubblica – Danni derivati dall’esecuzione dei lavori – Giurisdizione del giudice ordinario.

Mentre la localizzazione dell’opera pubblica è attività di natura provvedimentale, non lo sono la sua concreta realizzazione e manutenzione, attività queste di natura materiale nello svolgere le quali non i soli soggetti privati cui sia affidata l’esecuzione dell’opera, ma la stessa pubblica amministrazione che se ne faccia esecutrice debbono osservare le regole tecniche ed i canoni di diligenza e prudenza (Cass., Sez. unite, 13 dicembre 2007, n. 26108; Cass., 28 dicembre 2007, n. 27187).

Pertanto, la giurisdizione sulla domanda diretta ad ottenere il risarcimento dei danni derivanti dalla esecuzione di siffatta opera (nel caso di specie: un parcheggio sotterraneo, dalla cui realizzazione – a detta dell’attore – erano derivati danni al fabbricato di sua proprietà) spetta al giudice ordinario non soltanto in confronto della parte privata che ha eseguito i lavori, ma anche della parte pubblica che li ha commissionati.

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Va riconosciuto il diritto al risarcimento del danno a chi, pur non avendo un diritto pieno al bene finale della vita per il cui conseguimento ha partecipato al procedimento, abbia subito, per effetto di comportamento colposo della p.a., un danno da ritardo non scusabile, in relazione ad altri elementi del suo patrimonio

Consiglio di Stato, Sez. IV, 12 marzo 2010, n. 1467

Interesse al giusto procedimento amministrativo – Lesione – Danno da ritardo non scusabile – Responsabilità della pubblica amministrazione.

Per diffuso orientamento giurisprudenziale, il danno da ritardo è risarcibile solo se il privato abbia titolo al rilascio del provvedimento finale, se cioè gli spetti il «bene della vita» (Cons. Stato, Adunanza plenaria, 15 settembre 2005, n. 7); si ritiene inoltre, nell’ambito di tale indirizzo, che il titolo al risarcimento andrebbe accertato azionando il procedimento del silenzio e sindacando il successivo diniego espresso, ovvero, all’opposto, che il giudice, adito in sede risarcitoria, dovrebbe effettuare un giudizio prognostico sulla spettanza del titolo, ai soli fini del risarcimento (cfr. Cons. St., Sez. IV, 29 gennaio 2008, n. 248).

Tuttavia, qualora il privato, pur non avendo un diritto pieno al bene finale della vita per il cui conseguimento ha partecipato al procedimento, abbia subito, solo per effetto di comportamento colposo dell’amministrazione, un danno da ritardo non scusabile, in relazione ad altri elementi del patrimonio del singolo, esterni a quelli coinvolti dal “contatto” ma comunque sempre legati al primo da un nesso di necessaria consequenzialità, ugualmente dovrà riconoscersi la risarcibilità di tale tipologia di danno.

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Lesione dell’interesse al giusto procedimento e responsabilità della pubblica amministrazione

Consiglio di Stato, Sez. IV, 12 marzo 2010, n. 1467

Interesse al giusto procedimento amministrativo – Lesione – Responsabilità della pubblica amministrazione.

La responsabilità della pubblica amministrazione va ricostruita in termini parzialmente diversi da quelli della responsabilità civile.
In particolare, la responsabilità per colpa della pubblica amministrazione non è di tipo oggettivo o formale.
Sia la sentenza della Corte di Cassazione n. 500/1999, sia la costante giurisprudenza successiva, riconducono la colpa non a mera «inosservanza di leggi regolamenti, ordini o discipline», secondo la nozione fornita dall’art. 43 del codice penale, ma a violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ovvero a negligenze, omissioni o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili; tra le negligenze inescusabili vanno annoverati comportamenti sciatti, superficiali, sbrigativi nel compiere operazioni valutative di agevole e semplice esecuzione, come la verifica dell’esistenza o meno di titoli facili da verificare e non comportanti sottili e complicate indagini.

Sotto quest’ultimo profilo, anche la prova della colpevolezza – che difficilmente, in base ai parametri indicati, può ritenersi in re ipsa – non può non connettersi alla particolare dimensione della responsabilità dell’Amministrazione per lesione di interessi legittimi, responsabilità che l’elaborazione giurisprudenziale rende non del tutto coincidente con quella aquiliana, sussistendo anche profili (rilevanti, in particolare, sul piano probatorio) assimilabili più a quelli della responsabilità contrattuale, in considerazione della natura dell’interesse protetto di chi instauri un rapporto procedimentale con l’Amministrazione.
Tale interesse è sinteticamente definibile come quello strumentale al c.d. giusto procedimento, che richiede competenza, attenzione, celerità ed efficacia, quali necessari parametri di valutazione dell’azione amministrativa, che in certa misura trascendono quelli tipicamente civilistici della correttezza e buona fede e sulla base dei quali occorre procedere alla valutazione dell’esistenza o meno dell’elemento “psicologico” (rectius: soggettivo) della colpa.

Nell’ambito di una configurazione strumentale e procedimentale del diritto al risarcimento del danno, in quanto connesso alla pretesa lesione di un interesse legittimo, si parla, a tal riguardo, di una specifica relazione tra pubblica amministrazione e cittadino, preventiva rispetto al fatto o atto produttivo di danno e perciò distinta dalla pura e semplice responsabilità extracontrattuale; relazione che ormai nel linguaggio giuridico ha assunto la denominazione di “contatto sociale qualificato” o di “responsabilità da contatto”, implicante, appunto, da parte della P. A. il corretto sviluppo dell’iter procedimentale non solo secondo le regole generali di diligenza, prudenza e perizia, ma anche e soprattutto quelle specifiche del procedimento amministrativo, sulla base delle quali avviene la legittima emanazione del provvedimento finale (cfr. Cons. St., Sez. VI, 18 marzo 2008, n. 1137; Cons. St., Sez. V, 2 settembre 2005, n. 4461).

In base alla costruzione della “responsabilità da contatto“, anche se la presenza di vizi di illegittimità del provvedimento definitivo non integra di per sé gli estremi di una condotta colposa al fine risarcitorio nei confronti del destinatario dell’atto, non v’è dubbio tuttavia che essa vada accertata in relazione alle singole fattispecie concrete, prendendosi in considerazione il comportamento complessivo degli organi che sono intervenuti nel procedimento e valutandolo alla luce delle regole generali e speciali del procedimento stesso.
Ove quelle regole non siano state rispettate, occorrerà ulteriormente valutarsi se il quadro delle norme rilevanti ai fini dell’adozione della statuizione finale, la presenza di possibili incertezze interpretative in relazione al contenuto prescrittivo delle disposizioni medesime, le condizioni particolarmente gravose e complesse del procedimento ed altre circostanze concrete possano escludere qualsiasi atteggiamento di colpa e configurare una causa esimente della responsabilità (cfr. Cons. St., Sez. VI, 13 dicembre 2006, n. 7386; Cons. St., Sez. IV, 10 agosto 2004, n. 5500; Cons. St., 19 dicembre 2003, n. 8363; Cons. St., Sez. V, 4 febbraio 2003, n. 529; Cass., Sez. I, 4 aprile 2003, n. 5259).

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Domanda di condanna della pubblica amministrazione ad un facere e relativa giurisdizione

Cassazione civile, Sez. unite, 13 dicembre 2007, n. 26108

Gestione e manutenzione dei beni pubblici – Inosservanza di regole tecniche o dei comuni canoni di diligenza e prudenza – Richiesta di condanna ad un facere - Giurisdizione del giudice ordinario.

L’inosservanza da parte della pubblica amministrazione, nella gestione e manutenzione dei propri beni, delle regole tecniche o dei comuni canoni di diligenza e prudenza, può essere denunziata dal privato innanzi al giudice ordinario, non solo ove la domanda sia volta a conseguire la condanna della P.A. al risarcimento del danno patrimoniale, ma anche ove sia volta a conseguire la condanna della P.A. ad un facere, giacché la domanda non investe scelte ed atti autoritativi dell’amministrazione, ma attività soggetta al rispetto del principio del neminem laedere (cfr., da ultimo, in differenti ipotesi di danno derivante al privato da opere pubbliche, Cass. 20 ottobre 2006, n. 22251; 28 novembre 2005, n. 25036; 18 ottobre 2005, nn. 20117 e 20123; 14 gennaio 2005, n. 599).
Del resto, è risalente e consolidato il principio secondo cui la discrezionalità della pubblica amministrazione circa i criteri e le modalità di esecuzione di un’opera pubblica in relazione all’apprezzamento ad essa demandato degli interessi e delle esigenze della collettività dei cittadini e degli strumenti atti a soddisfarli, non esime l’amministrazione dall’osservare le specifiche disposizioni di legge e di regolamento e le generali norme di prudenza e diligenza, imposte dal già ricordato precetto del neminem laedere a tutela dell’incolumità dei cittadini e dell’integrità del loro patrimonio, con la conseguenza che, se dalla inosservanza di tali norme derivi un danno al terzo, va a questi riconosciuta azione risarcitoria, anche in forma specifica, davanti al giudice ordinario, vertendosi in tema di fatto illecito lesivo di posizioni di diritto soggettivo (cfr., in tal senso, SS.UU. 6 dicembre 1988, n. 6635, 17 novembre 1984, n. 5834; 28 maggio 1975, n. 2156).

Deve dunque riconoscersi l’esperibilità innanzi al giudice ordinario di tutte le azioni risarcitorie, per equivalente o in forma specifica, nelle quali si denunzino comportamenti della P.A. configurabili come illeciti ex art. 2043 c.c. ed a fronte dei quali, per non avere la stessa P.A. osservato condotte doverose, la posizione soggettiva del privato non può che definirsi di diritto soggettivo ed, al contempo, non è ravvisabile il momento autoritativo nell’azione od omissione addebitata alla P.A. convenuta.
Quest’ultima, infatti, allorquando non si ponga nei confronti del privato come autorità preposta alla tutela di determinati interessi collettivi, è soggetta, come ogni persona fisica o giuridica, alla giurisdizione del giudice ordinario e, parimenti, è vincolata al rispetto della regola generale del neminem laedere, onde detta giurisdizione va affermata ogniqualvolta il comportamento della P.A. non risulti espressione dell’esercizio di un potere autoritativo, o ancora quando l’atto o il provvedimento del quale costituisca esecuzione la condotta imputata all’amministrazione non formi oggetto del giudizio, facendovisi valere unicamente l’illiceità della condotta medesima che abbia inciso o sia suscettibile d’incidere sull’incolumità o sui diritti patrimoniali del privato (nel caso di specie, non essendo stati evocati in giudizio da alcuna delle parti atti o provvedimenti dell’amministrazione, ma essendosi incentrata la controversia unicamente sulla condotta omissiva dell’ente pubblico, della quale si è contestata la liceità, è stata dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario).

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