Appunti di diritto amministrativo e civile

a cura dell'avv. Raffaello G. Orofino

Categoria » II. Diritto amm. processuale

Comunicazione del Presidente del Consiglio di Stato, relativa ad alcune difficoltà interpretative riguardanti disposizioni del nuovo codice del processo amministrativo

Consiglio di Stato, comunicazione presidenziale prot. n. 0019508, 27 settembre 2010

Il Presidente del Consiglio di Stato

Ai Signori Presidenti delle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato
Al Signor Presidente del Consiglio di giustizia amministrativa della Regione Sicilia
Ai Signori Presidenti dei Tribunali amministrativi regionali e Loro Sezioni staccate

OGGETTO: Codice del processo amministrativo

Mi sono state segnalate alcune prime difficoltà interpretative riguardanti disposizioni contenute nel Codice del processo amministrativo.
Al riguardo, pur essendo evidente che la relativa soluzione è demandata alla competenza degli organi giudicanti, ritengo comunque utile far conoscere taluni possibili orientamenti ermeneutici.

Una prima questione – evidenziata dalla Società italiana e dalla Associazione veneta degli avvocati amministrativisti – riguarda la disposizione transitoria dettata dall’art. 2 dell’all.to 3 al d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, la quale prevede che per i termini che sono in corso alla data di entrata in vigore del Codice del processo amministrativo continuano a trovare applicazione le norme previgenti.
E’ stato rilevato che il problema potrebbe presentarsi per i termini che si calcolano a ritroso e, in particolare, per quelli relativi al deposito di documenti, memorie e repliche per i quali l’art. 73, comma 1, c.p.a., mutando la previgente disciplina, ha previsto che si possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell’udienza, memorie fino a trenta giorni liberi e repliche fino a venti giorni liberi.
Al fine di risolvere la questione prospettata occorre tener conto che nel processo amministrativo documenti, memorie e repliche fanno parte di un’unica sequenza procedimentale, con la conseguenza che i relativi depositi devono essere soggetti ad una disciplina unitaria. Corollario obbligato di tale premessa è che per individuare quali sono i “termini in corso” è necessario fare riferimento al primo elemento di tale segmento.
In merito, la soluzione più plausibile sembra quella di applicare la nuova disciplina introdotta dal Codice del processo amministrativo con riferimento al deposito dei documenti relativi a ricorsi la cui udienza di merito è stata fissata ad una data tale che l’intervallo temporale tra la data di avviso e la data di udienza ricomprenda l’intero termine di quaranta giorni, previsto dal Codice per il deposito, rispettivamente, delle memorie e delle repliche. Tale intervallo temporale altro non è che quello di sessanta giorni previsto dall’art. 71, comma 5, del Codice, da calcolare a decorrere dalla data di entrata in vigore del Codice. Dunque, per le udienze celebrate dopo il 16 settembre 2010, ma prima dello scadere dei sessanta giorni decorrenti dalla predetta data, continua a trovare applicazione la pregressa disciplina e, quindi, i termini di venti e dieci giorni per il deposito, rispettivamente, dei documenti e delle memorie e con esclusione della possibilità di presentare le repliche, non previste nella pregressa disciplina.
Detta conclusione si estende a tutti i riti speciali con termini dimezzati, computando naturalmente trenta giorni, in luogo dei sessanta, con decorrenza dal 16 settembre 2010.
Non sembra, peraltro, che l’applicazione di questa regola trovi ostacolo nella circostanza che, in relazione alle udienze fissate con decreto anteriore alla data di entrata in vigore del Codice, potrebbero essere stati trasmessi dalle Segreterie avvisi di fissazione contenenti l’indicazione dei termini previsti dall’art. 23, comma 4, l. 6 dicembre 1971, n. 1034.
Deve infatti ritenersi che l’unica deroga all’entrata in vigore, il 16 settembre 2010, delle nuove disposizioni introdotte dal c.p.a. è dettata dall’art. 2 dell’all.to 3 al d.lgs. n. 104 del 2010 (salvo, naturalmente, quanto previsto per il giudizio di appello dal successivo art. 3) e non è consentito all’interprete di aggiungere ad essa l’ipotesi di una comunicazione di Segreteria che, in quanto inviata prima del 16 settembre 2010, riporti prestampato l’indicazione dei termini relativi alla pregressa disciplina.
Aggiungasi che ove detta (erronea) indicazione ingenerasse equivoci per i difensori delle parti, il Collegio ben potrà valutare l’applicazione dell’istituto dell’errore scusabile ex art. 37 c.p.a..

Una seconda questione riguarda la portata del comma 2 dell’art. 5 dell’all.to 2 al d.lgs. n. 104 del 2010.
In merito, ritengo, in primo luogo, che il riferimento al termine “atti”, in contrapposizione a quello di “atti” e “documenti” utilizzato nei commi 1 e 4 della stessa norma, renda evidente che il richiesto deposito in numero di copie corrispondente ai componenti del collegio e alle altre parti costituite non si estenda anche ai documenti, ma attenga solo al ricorso (principale e incidentale), ai motivi aggiunti e a tutti gli altri scritti difensivi.
Sembra altresì che la produzione di un numero di copie inferiore a quelle prescritte dalla citata norma non possa essere intesa a pena di inammissibilità o irricevibilità dello scritto, ma dovrà essere di volta in volta valutata dal Collegio giudicante nella sua saggezza, come possibile motivo di rinvio della trattazione della causa. Deve infatti essere in ogni caso garantita a tutte le parti la possibilità di espletare il contraddittorio sugli scritti in questione.
Essendo la valutazione delle conseguenze da riconnettere all’omessa osservanza di quanto prescritto dal comma 2 del citato art. 5 rimessa, come ho detto, al Collegio giudicante, le Segreterie dovranno in ogni caso accettare il deposito degli atti, seppure effettuato in numero inferiore a quello prescritto, salvo far risultare tale circostanza nel fascicolo di causa.

Nel ribadire che gli elementi interpretativi contenuti nella presente nota lasciano ovviamente ferma la totale autonomia dei collegi giudicanti, colgo l’occasione per porgere i più cordiali saluti.

Pasquale de Lise

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Controversie attinenti ad un rapporto di lavoro autonomo con una pubblica amministrazione e relativa giurisdizione, ordinaria o amministrativa

Cassazione civile, Sez. unite, 15 settembre 2010, n. 19550

Rapporto di lavoro autonomo con una pubblica amministrazione – Controversie attinenti a tale rapporto di lavoro – Giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria – Configurabilità.

Ove il rapporto di lavoro con una pubblica amministrazione sia qualificabile come rapporto di lavoro autonomo, la regola generale è che le relative controversie rientrano nella giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria, ma va fatta eccezione per quelle che riguardano l’impugnazione del provvedimento di assegnazione dell’incarico (o di conferma dello stesso), ove tale provvedimento, avente la natura dell’atto di nomina, implichi una valutazione comparativa dell’idoneità del lavoratore autonomo a svolgere l’incarico in riferimento ad altri aspiranti all’incarico, i quali sono tutti titolari di una posizione di interesse legittimo, tutelabile dinanzi al giudice amministrativo (cfr. Cass., Sez. unite, 11 febbraio 2003, n. 2065).

In senso conforme Cass., Sez. unite, 22 novembre 1996, n. 10324 che, in tema di rapporto fra Unità Sanitaria Locale (U.S.L.) e medico in regime di convenzionamento ex art. 48, legge 23 dicembre 1978, n. 833, ha affermato che, mentre le controversie attinenti alla fase che precede la stipula della convenzione rientrano nella giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo, riferendosi all’esercizio di un potere discrezionale della pubblica amministrazione – potere che deve essere esercitato nel rispetto della normativa che disciplina tale attività amministrativa, che si sostanzia nella valutazione dei titoli e delle eventuali incompatibilità dei candidati e che culmina nella formazione della graduatoria – rispetto al quale gli aspiranti vengono a trovarsi in una posizione di interesse legittimo, le controversie attinenti, una volta stipulata la convenzione, allo svolgimento (o alla risoluzione) del rapporto (di lavoro autonomo) rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, atteso che il rapporto stesso, da ricondurre nell’ambito della categoria della parasubordinazione, attribuisce al medico veri e propri diritti soggettivi.

Pertanto, ove il rapporto di lavoro con una pubblica amministrazione sia qualificabile come rapporto di lavoro autonomo, le controversie attinenti alla fase che precede la stipula della convenzione, ove si riferiscano all’esercizio di un potere discrezionale della pubblica amministrazione – potere che deve essere esercitato nel rispetto della normativa che disciplina tale attività amministrativa, che si sostanzia nella valutazione dei titoli e delle eventuali incompatibilità dei candidati e che culmina nella formazione della graduatoria – rispetto al quale gli aspiranti vengono a trovarsi in una posizione di interesse legittimo, rientrano nella giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo.

Viceversa, una volta stipulata la convenzione, le controversie attinenti allo svolgimento (o alla risoluzione) del rapporto (di lavoro autonomo) rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, atteso che il rapporto stesso, da ricondurre nell’ambito della categoria della parasubordinazione, attribuisce al medico veri e propri diritti soggettivi.

Nel caso posto all’attenzione della Suprema Corte, vertendosi nella fase della procedura concorsuale, sono identificabili posizioni di interesse legittimo dei concorrenti a che la pubblica amministrazione, che ha bandito il concorso, lo espleti nel rispetto dei criteri del bando, per cui sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.

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Le associazioni di categoria sono legittimate ad impugnare atti concernenti singoli associati, solo se ed in quanto gli stessi concretino anche una lesione dell’interesse collettivo statutariamente tutelato da dette associazioni

Consiglio di Stato, Sez. V, 13 luglio 2010, n. 4509

Giustizia amministrativa – Associazioni di categoria – Legittimazione ad impugnare atti concernenti singoli associati.

Le associazioni di categoria sono legittimate ad impugnare atti concernenti singoli associati solo se ed in quanto gli stessi concretino anche una lesione dell’interesse collettivo statutariamente tutelato da dette associazioni, giacché, altrimenti, l’azione si tradurrebbe in una non consentita sostituzione processuale.
Infatti, le associazioni di categoria sono per definizione legittimate ad agire e resistere in giudizio per la tutela degli interessi collettivi dei propri associati e, quindi, ad impugnare gli atti assunti come lesivi di tali interessi, sempre che facciano valere interessi appartenenti all’intera categoria e che gli interessi individuali degli iscritti o degli appartenenti alla categoria siano univocamente conformi a quello a tutela del quale l’associazione agisce, e non siano in contrasto, neanche potenzialmente, tra i vari iscritti.
In altri termini, le associazioni di settore sono legittimate a difendere in sede giurisdizionale gli interessi di categoria, con l’unico limite derivante dal divieto di occuparsi di questioni concernenti i singoli iscritti ovvero capaci di dividere la categoria in posizioni disomogenee (C.d.S., V, 29 dicembre 2009, n. 8918; 19 ottobre 2009, n. 5171; 20 febbraio 2009, n. 1032; 11 luglio 2008, n. 3451, per non citare che le più recenti).

» vai alla sentenza per esteso

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La giurisdizione sulla richiesta di risarcimento del danno derivante dalla realizzazione di un’opera pubblica spetta al giudice ordinario

Cassazione civile, Sez. unite, 25 maggio 2010, n. 12792

Responsabilità della pubblica amministrazione - Realizzazione opera pubblica – Danni derivati dall’esecuzione dei lavori – Giurisdizione del giudice ordinario.

Mentre la localizzazione dell’opera pubblica è attività di natura provvedimentale, non lo sono la sua concreta realizzazione e manutenzione, attività queste di natura materiale nello svolgere le quali non i soli soggetti privati cui sia affidata l’esecuzione dell’opera, ma la stessa pubblica amministrazione che se ne faccia esecutrice debbono osservare le regole tecniche ed i canoni di diligenza e prudenza (Cass., Sez. unite, 13 dicembre 2007, n. 26108; Cass., 28 dicembre 2007, n. 27187).

Pertanto, la giurisdizione sulla domanda diretta ad ottenere il risarcimento dei danni derivanti dalla esecuzione di siffatta opera (nel caso di specie: un parcheggio sotterraneo, dalla cui realizzazione – a detta dell’attore – erano derivati danni al fabbricato di sua proprietà) spetta al giudice ordinario non soltanto in confronto della parte privata che ha eseguito i lavori, ma anche della parte pubblica che li ha commissionati.

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Va devoluta alla giurisdizione amministrativa la controversia inerente il risarcimento del danno derivato al lavoratore pubblico dal ritardo nell’espletamento del concorso interno e nell’approvazione della graduatoria

Cassazione civile, Sez. unite, 30 giugno 2009, n. 15235

Pubblico impiego – Concorso interno per attribuzione di qualifica dirigenziale – Istanza risarcitoria per ritardo nell’espletamento del concorso e nell’approvazione della graduatoria – Giurisdizione del giudice amministrativo.

Costituisce orientamento consolidato nella giurisprudenza delle Sezioni unite – che si è adeguata sul punto ai numerosi interventi della Corte costituzionale – la lettura estensiva della previsione contenuta nel d.lgs. n. 165/2001, art. 63, comma 4, secondo cui «restano devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni», nel senso che per «assunzione» deve intendersi anche il conferimento a personale già dipendente pubblico di qualifica o inquadramento in area superiore che sia tale da comportare una novazione del precedente rapporto di lavoro.

Tale principio trova applicazione pacifica alla fattispecie di concorso interno (riservato ai dipendenti) per il conferimento di qualifica dirigenziale (vedi Cass., SS.UU., 29 novembre 2006, n. 25277; 20 aprile 2006, n. 9164). Il procedimento concorsuale resta ascritto alla categoria dei procedimenti amministrativi autoritativi, che si concludono con il provvedimento di approvazione della graduatoria (vedi Cass., SS.UU., 24 maggio 2006, n. 12221; 19 febbraio 2007, n. 3717; 12 novembre 2007, n. 23439; 18 giugno 2008, n. 16527).
Ne discende che, in materia di concorsi pubblici, rapporti giuridici e diritti soggettivi devoluti alla cognizione del giudice ordinario si configurano solo a seguito dell’emanazione del provvedimento di approvazione della graduatoria, che ne rappresenta il fatto costitutivo (vedi Cass., SS.UU., 23 aprile 2008, n. 10459).

Nel caso di specie, è stato domandato il risarcimento dei danni cagionati dall’esercizio del potere pubblico, imputando all’amministrazione il ritardo illegittimo e colpevole nell’espletamento del concorso e nell’emanazione dell’atto terminale dell’approvazione della graduatoria; l’uso illegittimo del potere si riverbera sul piano del contratto, non consentendone la stipulazione e cagionando ritardi nell’assunzione ed altri pregiudizi.

La competenza giurisdizionale a conoscere di queste pretese risarcitorie, e la sua estensione, dipende dall’interpretazione della norma di cui alla l. n. 1034/1971, art. 7, comma 3: «Il tribunale amministrativo regionale, nell’ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali».

Al riguardo, dopo alcune incertezze, i più recenti arresti delle Sezioni unite della Corte, disattendendo sia la tesi c.d. privatistica, secondo la quale l’interessato potrebbe anche adire il giudice ordinario per ottenere il risarcimento del danno, indipendentemente dall’impugnazione dell’atto, sia la tesi c.d. intermedia, della competenza del giudice ordinario sulla pretesa risarcitoria in caso di intervenuto annullamento dell’atto, hanno sempre affermato la competenza del giudice amministrativo sulle domande di risarcimento del danno derivante dall’esercizio di attività autoritative, con la precisazione – a temperamento della tesi c.d. amministrativa – che la tutela risarcitoria non è condizionata all’impugnazione dell’atto (vedi Cass., SS.UU., 13 giugno 2006, n. 13659 e n. 13660; 23 dicembre 2008, n. 30254). Va dunque affermata la competenza giurisdizionale amministrativa in tema di risarcimento del danno derivato al lavoratore dall’esercizio di attività autoritative.

La Suprema Corte ha così confermato la statuizione sul punto della sentenza impugnata, precisando che la relativa controversia va instaurata dinanzi al Tribunale amministrativo regionale competente per territorio, con gli effetti di traslatio iudicii precisati da Cass., SS.UU., 22 febbraio 2007, n. 4109, e nel rispetto del principio generale, affermato da Corte cost., 12 marzo 2007, n. 77, secondo cui gli effetti, sostanziali e processuali, prodotti dalla domanda proposta dinanzi al giudice privo di giurisdizione si conservano, a seguito di declinatoria di giurisdizione, nel processo proseguito davanti al giudice munito di giurisdizione, atteso che l’opposto principio – non formulato espressamente in una o più disposizioni di legge, ma presupposto dall’intero sistema dei rapporti tra giudice ordinario e giudici speciali e tra i giudici speciali – per cui la declinatoria della giurisdizione comporta l’esigenza di instaurare ex novo il giudizio senza che gli effetti sostanziali e processuali prodotti dalla domanda originariamente proposta si conservino nel nuovo giudizio, «deve essere espunto, come tale, dall’ordinamento».

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Domanda di condanna della pubblica amministrazione ad un facere e relativa giurisdizione

Cassazione civile, Sez. unite, 13 dicembre 2007, n. 26108

Gestione e manutenzione dei beni pubblici – Inosservanza di regole tecniche o dei comuni canoni di diligenza e prudenza – Richiesta di condanna ad un facere - Giurisdizione del giudice ordinario.

L’inosservanza da parte della pubblica amministrazione, nella gestione e manutenzione dei propri beni, delle regole tecniche o dei comuni canoni di diligenza e prudenza, può essere denunziata dal privato innanzi al giudice ordinario, non solo ove la domanda sia volta a conseguire la condanna della P.A. al risarcimento del danno patrimoniale, ma anche ove sia volta a conseguire la condanna della P.A. ad un facere, giacché la domanda non investe scelte ed atti autoritativi dell’amministrazione, ma attività soggetta al rispetto del principio del neminem laedere (cfr., da ultimo, in differenti ipotesi di danno derivante al privato da opere pubbliche, Cass. 20 ottobre 2006, n. 22251; 28 novembre 2005, n. 25036; 18 ottobre 2005, nn. 20117 e 20123; 14 gennaio 2005, n. 599).
Del resto, è risalente e consolidato il principio secondo cui la discrezionalità della pubblica amministrazione circa i criteri e le modalità di esecuzione di un’opera pubblica in relazione all’apprezzamento ad essa demandato degli interessi e delle esigenze della collettività dei cittadini e degli strumenti atti a soddisfarli, non esime l’amministrazione dall’osservare le specifiche disposizioni di legge e di regolamento e le generali norme di prudenza e diligenza, imposte dal già ricordato precetto del neminem laedere a tutela dell’incolumità dei cittadini e dell’integrità del loro patrimonio, con la conseguenza che, se dalla inosservanza di tali norme derivi un danno al terzo, va a questi riconosciuta azione risarcitoria, anche in forma specifica, davanti al giudice ordinario, vertendosi in tema di fatto illecito lesivo di posizioni di diritto soggettivo (cfr., in tal senso, SS.UU. 6 dicembre 1988, n. 6635, 17 novembre 1984, n. 5834; 28 maggio 1975, n. 2156).

Deve dunque riconoscersi l’esperibilità innanzi al giudice ordinario di tutte le azioni risarcitorie, per equivalente o in forma specifica, nelle quali si denunzino comportamenti della P.A. configurabili come illeciti ex art. 2043 c.c. ed a fronte dei quali, per non avere la stessa P.A. osservato condotte doverose, la posizione soggettiva del privato non può che definirsi di diritto soggettivo ed, al contempo, non è ravvisabile il momento autoritativo nell’azione od omissione addebitata alla P.A. convenuta.
Quest’ultima, infatti, allorquando non si ponga nei confronti del privato come autorità preposta alla tutela di determinati interessi collettivi, è soggetta, come ogni persona fisica o giuridica, alla giurisdizione del giudice ordinario e, parimenti, è vincolata al rispetto della regola generale del neminem laedere, onde detta giurisdizione va affermata ogniqualvolta il comportamento della P.A. non risulti espressione dell’esercizio di un potere autoritativo, o ancora quando l’atto o il provvedimento del quale costituisca esecuzione la condotta imputata all’amministrazione non formi oggetto del giudizio, facendovisi valere unicamente l’illiceità della condotta medesima che abbia inciso o sia suscettibile d’incidere sull’incolumità o sui diritti patrimoniali del privato (nel caso di specie, non essendo stati evocati in giudizio da alcuna delle parti atti o provvedimenti dell’amministrazione, ma essendosi incentrata la controversia unicamente sulla condotta omissiva dell’ente pubblico, della quale si è contestata la liceità, è stata dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario).

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Azioni nunciatorie nei confronti della pubblica amministrazione

Cassazione civile, Sez. unite, 28 febbraio 2007, n. 4633

Azioni nunciatorie nei confronti della pubblica amministrazione – Azione di danno temuto – Giurisdizione del giudice ordinario - Ammissibilità qualora l’attività della p.a. si concreti in una mera attività materiale che invada la sfera giuridica e patrimoniale del privato - Irrilevanza del contenuto concreto del provvedimento richiesto.

Sono ammissibili i procedimenti nunciatori nei confronti della pubblica amministrazione, allo stesso modo delle azioni a tutela del possesso, tutte le volte in cui l’attività della p.a. denunciata non si ricolleghi ad atti o provvedimenti amministrativi, emessi nell’ambito e nell’esercizio di poteri discrezionali ad essa spettanti, di contenuto ablativo (sia pure in senso lato), idonei ad incidere nella sfera giuridica del privato, ma si concreti in una mera attività materiale che invada la sfera giuridica e patrimoniale del privato, ledendo beni di cui questi assuma di essere proprietario o possessore (cfr. Cass., Sez. unite, 27 ottobre 1995, n. 1170).

Posto che la sussistenza della giurisdizione in tema di azioni possessorie nei confronti della pubblica amministrazione va esaminata in relazione al petitum sostanziale della sottostante pretesa di merito, va pertanto affermata la giurisdizione del giudice ordinario ogniqualvolta la domanda risulti diretta a tutelare una posizione di diritto soggettivo, mentre non rileva in contrario il contenuto concreto del provvedimento richiesto dalla parte a difesa del possesso, il quale può implicare soltanto un limite interno alle attribuzioni di quel giudice, giustificato dal divieto di annullamento, revoca o modifica dell’atto amministrativo ai sensi dell’art. 4 della l. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E (cfr. Cass., Sez. unite, 26 agosto 1993, n. 9005).

Nel caso di specie, il denunciante si è limitato ad invocare la rimozione del pericolo al bene di sua proprietà derivante da un immobile della p.a., sicché spetta certamente al giudice ordinario valutare se sussista detto pericolo e se sia riconducibile al modo di essere dell’immobile suddetto, e, quindi, individuare i rimedi possibili per rimuoverlo.

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