Appunti di diritto amministrativo e civile

a cura dell'avv. Raffaello G. Orofino

Archivio » settembre 2010

Non è manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale della legge finanziaria 2010, nella parte in cui ha imposto il pagamento del contributo unificato nei giudizi di opposizione a sanzione amministrativa

Giudice di pace di Bari, 27 settembre 2010

Sanzioni amministrative – Giudizio di opposizione – Pagamento del contributo unificato sulle spese di giustizia – Non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 212, lett. b, punto 2, della legge finanziaria 2010.

La prima parte dell’art. 2, comma 212, lett. b, punto 2, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria 2010), che ha introdotto l’art. 6 bis nel d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 (testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di giustizia), dispone che «nei procedimenti di cui all’articolo 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni, gli atti del processo sono soggetti soltanto al pagamento del contributo unificato, nonché delle spese forfetizzate secondo l’importo fissato all’articolo 30 del presente testo unico».

A tale “dazio”, tuttavia, non è soggetto il ricorso gerarchico al Prefetto (di cui all’art. 203 del codice della strada), che – questo è il ragionamento del Giudice di pace barese – non può ritenersi sovrapponibile al ricorso giurisdizionale (soggetto al contributo unificato), in quanto:
1) l’opposizione all’Autorità giudiziaria ordinaria è decisa da organo terzo, mentre il reclamo al Prefetto è esaminato da soggetto che è parte dell’amministrazione pubblica anche quando l’atto promana da ente territoriale minore e, persino, quando l’atto impugnato è di fonte diversa, dato che anche in tal caso l’organo prefettizio è parte di strutture latu sensu pubbliche;
2) il procedimento dinanzi al Prefetto, limitato alla possibilità di audizione dell’interessato e alla presentazione di scritti difensivi e documenti, non assicura la completezza dell’accertamento così come avviene in via giudiziaria.

Ciò posto, secondo il Giudice di pace, la gratuità del procedimento può fortemente condizionare il trasgressore ad affidarsi al Prefetto, tanto più nei casi in cui non vi è proporzionalità tra la misura della sanzione pecuniaria ed il costo del ricorso al Giudice, sicché l’incolpato sarebbe indotto a ricorrere alla tutela minore rinunciando a quella giurisdizionale assicurata dall’art. 24 Cost. a tutti i cittadini.

Peraltro, la disposizione criticata si pone in contrasto anche con l’esenzione accordata ai procedimenti penali, pur avendo le sanzioni amministrative lo stesso carattere sanzionatorio di quelle penali e benché, talora, le prime possano produrre conseguenze più gravi delle seconde, come ad esempio nei casi di confisca del mezzo, sequestro, ritiro della carta di circolazione, provvedimenti in ordine alla patente di guida.

Alla luce delle considerazioni che precedono, il Giudice di pace di Bari, dott. Caliandro, ha rimesso gli atti al vaglio della Consulta, affinché valuti la legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 212, lett. b, punto 2, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria 2010), che ha introdotto l’art. 6 bis nel d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nella parte in cui dispone che «nei procedimenti di cui all’articolo 23 della legge 24 novembre 1981, n. 689, e successive modificazioni, gli atti del processo sono soggetti soltanto al pagamento del contributo unificato, nonché delle spese forfetizzate secondo l’importo fissato all’articolo 30 del presente testo unico», anche con riferimento all’art. 204 bis del codice della strada, in quanto – a suo parere – tale norma non assicura l’uguaglianza di tutti i cittadini di fronte alla legge rispetto a tutti gli atti rinvenienti da sanzioni amministrative illegittime (con conseguente violazione dell’art. 3 Cost.), inducendo il trasgressore, specialmente di fronte a “multe” minime, a rinunciare alla tutela dinanzi all’A.G.O. per affidarsi al Prefetto, organo non terzo, e compromette la facoltà dei cittadini di agire in giudizio (art. 24 Cost.) per far valere i loro diritti contro gli atti della P.A. (art. 113 Cost).

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Comunicazione del Presidente del Consiglio di Stato, relativa ad alcune difficoltà interpretative riguardanti disposizioni del nuovo codice del processo amministrativo

Consiglio di Stato, comunicazione presidenziale prot. n. 0019508, 27 settembre 2010

Il Presidente del Consiglio di Stato

Ai Signori Presidenti delle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato
Al Signor Presidente del Consiglio di giustizia amministrativa della Regione Sicilia
Ai Signori Presidenti dei Tribunali amministrativi regionali e Loro Sezioni staccate

OGGETTO: Codice del processo amministrativo

Mi sono state segnalate alcune prime difficoltà interpretative riguardanti disposizioni contenute nel Codice del processo amministrativo.
Al riguardo, pur essendo evidente che la relativa soluzione è demandata alla competenza degli organi giudicanti, ritengo comunque utile far conoscere taluni possibili orientamenti ermeneutici.

Una prima questione – evidenziata dalla Società italiana e dalla Associazione veneta degli avvocati amministrativisti – riguarda la disposizione transitoria dettata dall’art. 2 dell’all.to 3 al d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, la quale prevede che per i termini che sono in corso alla data di entrata in vigore del Codice del processo amministrativo continuano a trovare applicazione le norme previgenti.
E’ stato rilevato che il problema potrebbe presentarsi per i termini che si calcolano a ritroso e, in particolare, per quelli relativi al deposito di documenti, memorie e repliche per i quali l’art. 73, comma 1, c.p.a., mutando la previgente disciplina, ha previsto che si possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell’udienza, memorie fino a trenta giorni liberi e repliche fino a venti giorni liberi.
Al fine di risolvere la questione prospettata occorre tener conto che nel processo amministrativo documenti, memorie e repliche fanno parte di un’unica sequenza procedimentale, con la conseguenza che i relativi depositi devono essere soggetti ad una disciplina unitaria. Corollario obbligato di tale premessa è che per individuare quali sono i “termini in corso” è necessario fare riferimento al primo elemento di tale segmento.
In merito, la soluzione più plausibile sembra quella di applicare la nuova disciplina introdotta dal Codice del processo amministrativo con riferimento al deposito dei documenti relativi a ricorsi la cui udienza di merito è stata fissata ad una data tale che l’intervallo temporale tra la data di avviso e la data di udienza ricomprenda l’intero termine di quaranta giorni, previsto dal Codice per il deposito, rispettivamente, delle memorie e delle repliche. Tale intervallo temporale altro non è che quello di sessanta giorni previsto dall’art. 71, comma 5, del Codice, da calcolare a decorrere dalla data di entrata in vigore del Codice. Dunque, per le udienze celebrate dopo il 16 settembre 2010, ma prima dello scadere dei sessanta giorni decorrenti dalla predetta data, continua a trovare applicazione la pregressa disciplina e, quindi, i termini di venti e dieci giorni per il deposito, rispettivamente, dei documenti e delle memorie e con esclusione della possibilità di presentare le repliche, non previste nella pregressa disciplina.
Detta conclusione si estende a tutti i riti speciali con termini dimezzati, computando naturalmente trenta giorni, in luogo dei sessanta, con decorrenza dal 16 settembre 2010.
Non sembra, peraltro, che l’applicazione di questa regola trovi ostacolo nella circostanza che, in relazione alle udienze fissate con decreto anteriore alla data di entrata in vigore del Codice, potrebbero essere stati trasmessi dalle Segreterie avvisi di fissazione contenenti l’indicazione dei termini previsti dall’art. 23, comma 4, l. 6 dicembre 1971, n. 1034.
Deve infatti ritenersi che l’unica deroga all’entrata in vigore, il 16 settembre 2010, delle nuove disposizioni introdotte dal c.p.a. è dettata dall’art. 2 dell’all.to 3 al d.lgs. n. 104 del 2010 (salvo, naturalmente, quanto previsto per il giudizio di appello dal successivo art. 3) e non è consentito all’interprete di aggiungere ad essa l’ipotesi di una comunicazione di Segreteria che, in quanto inviata prima del 16 settembre 2010, riporti prestampato l’indicazione dei termini relativi alla pregressa disciplina.
Aggiungasi che ove detta (erronea) indicazione ingenerasse equivoci per i difensori delle parti, il Collegio ben potrà valutare l’applicazione dell’istituto dell’errore scusabile ex art. 37 c.p.a..

Una seconda questione riguarda la portata del comma 2 dell’art. 5 dell’all.to 2 al d.lgs. n. 104 del 2010.
In merito, ritengo, in primo luogo, che il riferimento al termine “atti”, in contrapposizione a quello di “atti” e “documenti” utilizzato nei commi 1 e 4 della stessa norma, renda evidente che il richiesto deposito in numero di copie corrispondente ai componenti del collegio e alle altre parti costituite non si estenda anche ai documenti, ma attenga solo al ricorso (principale e incidentale), ai motivi aggiunti e a tutti gli altri scritti difensivi.
Sembra altresì che la produzione di un numero di copie inferiore a quelle prescritte dalla citata norma non possa essere intesa a pena di inammissibilità o irricevibilità dello scritto, ma dovrà essere di volta in volta valutata dal Collegio giudicante nella sua saggezza, come possibile motivo di rinvio della trattazione della causa. Deve infatti essere in ogni caso garantita a tutte le parti la possibilità di espletare il contraddittorio sugli scritti in questione.
Essendo la valutazione delle conseguenze da riconnettere all’omessa osservanza di quanto prescritto dal comma 2 del citato art. 5 rimessa, come ho detto, al Collegio giudicante, le Segreterie dovranno in ogni caso accettare il deposito degli atti, seppure effettuato in numero inferiore a quello prescritto, salvo far risultare tale circostanza nel fascicolo di causa.

Nel ribadire che gli elementi interpretativi contenuti nella presente nota lasciano ovviamente ferma la totale autonomia dei collegi giudicanti, colgo l’occasione per porgere i più cordiali saluti.

Pasquale de Lise

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Controversie attinenti ad un rapporto di lavoro autonomo con una pubblica amministrazione e relativa giurisdizione, ordinaria o amministrativa

Cassazione civile, Sez. unite, 15 settembre 2010, n. 19550

Rapporto di lavoro autonomo con una pubblica amministrazione – Controversie attinenti a tale rapporto di lavoro – Giurisdizione amministrativa e giurisdizione ordinaria – Configurabilità.

Ove il rapporto di lavoro con una pubblica amministrazione sia qualificabile come rapporto di lavoro autonomo, la regola generale è che le relative controversie rientrano nella giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria, ma va fatta eccezione per quelle che riguardano l’impugnazione del provvedimento di assegnazione dell’incarico (o di conferma dello stesso), ove tale provvedimento, avente la natura dell’atto di nomina, implichi una valutazione comparativa dell’idoneità del lavoratore autonomo a svolgere l’incarico in riferimento ad altri aspiranti all’incarico, i quali sono tutti titolari di una posizione di interesse legittimo, tutelabile dinanzi al giudice amministrativo (cfr. Cass., Sez. unite, 11 febbraio 2003, n. 2065).

In senso conforme Cass., Sez. unite, 22 novembre 1996, n. 10324 che, in tema di rapporto fra Unità Sanitaria Locale (U.S.L.) e medico in regime di convenzionamento ex art. 48, legge 23 dicembre 1978, n. 833, ha affermato che, mentre le controversie attinenti alla fase che precede la stipula della convenzione rientrano nella giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo, riferendosi all’esercizio di un potere discrezionale della pubblica amministrazione – potere che deve essere esercitato nel rispetto della normativa che disciplina tale attività amministrativa, che si sostanzia nella valutazione dei titoli e delle eventuali incompatibilità dei candidati e che culmina nella formazione della graduatoria – rispetto al quale gli aspiranti vengono a trovarsi in una posizione di interesse legittimo, le controversie attinenti, una volta stipulata la convenzione, allo svolgimento (o alla risoluzione) del rapporto (di lavoro autonomo) rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, atteso che il rapporto stesso, da ricondurre nell’ambito della categoria della parasubordinazione, attribuisce al medico veri e propri diritti soggettivi.

Pertanto, ove il rapporto di lavoro con una pubblica amministrazione sia qualificabile come rapporto di lavoro autonomo, le controversie attinenti alla fase che precede la stipula della convenzione, ove si riferiscano all’esercizio di un potere discrezionale della pubblica amministrazione – potere che deve essere esercitato nel rispetto della normativa che disciplina tale attività amministrativa, che si sostanzia nella valutazione dei titoli e delle eventuali incompatibilità dei candidati e che culmina nella formazione della graduatoria – rispetto al quale gli aspiranti vengono a trovarsi in una posizione di interesse legittimo, rientrano nella giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo.

Viceversa, una volta stipulata la convenzione, le controversie attinenti allo svolgimento (o alla risoluzione) del rapporto (di lavoro autonomo) rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, atteso che il rapporto stesso, da ricondurre nell’ambito della categoria della parasubordinazione, attribuisce al medico veri e propri diritti soggettivi.

Nel caso posto all’attenzione della Suprema Corte, vertendosi nella fase della procedura concorsuale, sono identificabili posizioni di interesse legittimo dei concorrenti a che la pubblica amministrazione, che ha bandito il concorso, lo espleti nel rispetto dei criteri del bando, per cui sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.

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Nel giudizio di opposizione a ordinanza ingiunzione relativo al pagamento di una sanzione amministrativa è ammessa la contestazione e la prova unicamente delle circostanze di fatto che non sono attestate nel verbale di accertamento come avvenute alla presenza del pubblico ufficiale o rispetto alle quali l’atto non è suscettibile di fede privilegiata per una sua irrisolvibile contraddittorietà oggettiva

Cassazione civile, Sez. II, 11 settembre 2010, n. 19416

Sanzioni amministrative – Giudizio di opposizione ad ordinanza ingiunzione di pagamento – Verbale di accertamento di violazione del codice della strada – Efficacia probatoria privilegiata – Querela di falso.

Come già chiarito dalle Sezioni unite della Corte di Cassazione (sent. n. 17355/2009), «nel giudizio di opposizione ad ordinanza ingiunzione relativo al pagamento di una sanzione amministrativa è ammessa la contestazione e la prova unicamente delle circostanze di fatto della violazione che non sono attestate nel verbale di accertamento come avvenute alla presenza del pubblico ufficiale o rispetto alle quali l’atto non è suscettibile di fede privilegiata per una sua irrisolvibile contraddittorietà oggettiva, mentre è riservata al giudizio di querela di falso, nel quale non sussistono limiti di prova e che è diretto anche a verificare la correttezza dell’operato del pubblico ufficiale, la proposizione e l’esame di ogni questione concernente l’alterazione nel verbale, pur se involontaria o dovuta a cause accidentali, della realtà degli accadimenti e dell’effettivo svolgersi dei fatti» (in termini cfr. Cass., Sez. II, n. 232/2010).

Tale pronuncia, superando il precedente e già prevalente indirizzo che ammetteva la contestabilità delle risultanze del verbale, ove aventi ad oggetto accadimenti repentini, rilievi a distanza di oggetti o persone in movimento e fenomeni dinamici in genere, ha sancito la fede privilegiata ex art. 2700 c.c., in ordine a tutto quanto il pubblico ufficiale affermi avvenuto in sua presenza, con la conseguenza che anche nelle ipotesi in cui, come nella specie, si deducano sviste o altri involontari errori od omissioni percettivi da parte del verbalizzante, è necessario proporre querela di falso.

Legittimamente, dunque, il Giudice di pace non ha ammesso la prova testimoniale, in quanto detta prova poteva essere utilmente richiesta solo nel giudizio incidentale per querela di falso.

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Sottoscrizione in bianco di un documento e successivo riempimento contra pacta o absque pactis

Cassazione civile, Sez. III, 1 settembre 2010, n. 18989

Prova civile – Prova documentale – Scrittura privata – Sottoscrizione di un documento in bianco – Disconoscimento di scrittura privata – Eccezione di abusivo riempimento di foglio firmato in bianco ed eccezione di riempimento non autorizzato.

Nel caso di sottoscrizione di documento in bianco, colui che contesta il contenuto della scrittura non è tenuto a proporre querela di falso se non assume che il riempimento sia avvenuto absque pactis, cioè in maniera non autorizzata dal sottoscrittore con preventivo patto di riempimento (Cass. 18059/2007), poiché in tal caso il documento esce completamente e definitivamente dalla sfera di controllo del sottoscrittore, sicché l’interpolazione del testo investe il modo di essere oggettivo dell’atto, tanto da realizzare una vera e propria falsità materiale, che esclude la provenienza del documento dal sottoscrittore.

Invece, colui che, riconoscendo di aver sottoscritto il documento, si duole del suo riempimento in modo difforme da quello pattuito, ha l’onere di provare la sua eccezione di abusivo riempimento contra pacta e quindi di inadempimento del mandato ad scribendum ovvero di non corrispondenza tra il dichiarato e ciò che si intendeva fosse dichiarato (Cass. 2524/2006, Cass. 6167/2009) perché, non potendo esser esclusa la provenienza del documento dal suo sottoscrittore, attraverso il patto di riempimento questi fa preventivamente proprio il risultato espressivo prodotto dalla formula che sarà adottata dal riempitore (Cass. 5245/2006).

Nel caso di specie, pacifico che al momento della sottoscrizione il documento era in bianco, avrebbe dovuto essere onere di chi ne ha contestato il contenuto provare che il suo riempimento è avvenuto contra pacta, ovvero proporre querela di falso se compilato absque pactis.

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